Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:31)

Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:31). Betänkande av utredningen om höghastighetsbanor

Sammanfattning

Näringslivets Transportråd anser att en svensk utbyggnad av höghastighetsbanor inte får göras på bekostnad av investeringar, drift och underhåll av viktiga transportstråk och anslutningar till noder, bortbyggande av flaskhalsar och investeringar i intermodalitet av betydelse för näringslivets transporter. Dagens kapacitetsproblem på det befintliga järnvägsnätet löses inte med ett höghastighetsnät som ligger cirka 15 är framåt i tiden. Sverige måste kunna göra både och: Effektivisera befintlig infrastruktur i närtid för ökad kapacitet och tillgänglighet och långsiktigt investera i ny.

Det är Transportrådets uppfattning att stora satsningar på enskilda transportslag som höghastighetsbanor måste finansieras i särskild ordning och utanför de ekonomiska ramar som ligger till grund för trafikverkens förslag till Nationell Plan för transportsystemet för 2010-2021 liksom efterföljande infrastrukturplaner. Fattar regering och riksdag beslut om en utbyggnad av höghastighetsbanor i Sverige görs ett långsiktigt åtagande som innebär att samhällsresurser ska tillföras för att täcka statens del av anläggningskostnaden under en utbyggnadsperiod på cirka 15 år eller mer.

En utbyggnad av höghastighetsbanor är samtidigt en del av Sveriges framtida infrastruktur och en utveckling av järnvägen som transportmedel. På samma sätt som en teknikutveckling sker av fordon inom väg, flyg och sjöfart utvecklas järnvägstekniken. Frågan är då inte om utan när och hur höghastighetsbanor kommer att introduceras i Sverige. Det viktiga är att en utbyggnad sker utifrån en helhetssyn på transportsystemet innefattande alla transportslag och där de omfattande investeringar som detta är fråga om inte sker på bekostnad av andra angelägna utbyggnader av infrastrukturen för tillväxt och förstärkt konkurrenskraft för Sverige som nation och näringslivet.

Det är positivt att utredningen föreslår att staten bildar ett särskilt statligt projektbolag med uppgift att samordna de statliga insatserna och svara för planering, projektering, upphandling och framtida förvaltning av avtal som avser höghastighetsbanorna. Därmed separeras projektet organisatoriskt från den nationella infrastrukturplaneringen. En motsvarande ekonomisk separering bör säkerställas visavi anslagen i den nationella transportplanen för utbyggnad av infrastrukturen. Projektbolagets verksamhet bör således finansieras genom särskilda beslut om anslag i den del som rör statens medverkan och inte genom anslag från Banverket eller ett kommande trafikverk. Transportrådet avstyrker att banavgifter ska tas ut för frigjord spårkapacitet för godstrafik på stambanorna för att finansiera investeringar i höghastighetsbanor. Det principiellt och sakligt riktiga är att det är intäkter från trafiken och banavgifter på själva höghastighetsbanorna som står för en del av finansieringen.

Inför ett ställningstagande från regering och riksdag till utredningens förslag bör en fördjupad riskanalys genomföras av projektet. Denna bör bland annat omfatta kostnader, finansiering, samhällsekonomisk kalkyl och samlad effektbedömning, tidsplan och säkerställande av investeringar på det befintliga järnvägsnätet under utbyggnadstiden.

Kapaciteten i befintlig infrastruktur måste ökas även vid en utbyggnad av höghastighetsbanor
I utredningen beskrivs de studier och analyser som gjorts av kapacitetsutnyttjandet
på det svenska järnvägsnätet, främst på Västra stambanan och Södra stambanan som är de stråk som är aktuella för höghastighetsbanor. Analyserna visar på att de båda stambanorna idag har stora kapacitetsproblem. På båda banorna sammanfaller stora persontrafikflöden med stora godstrafikflöden. Hastighetsskillnaderna är stora vilket begränsar kapaciteten.

Näringslivets Transportråd instämmer i denna analys. Kapacitetsproblemen på de befintliga stambanorna skapar ett störningskänsligt och sårbart transportsystem med försämrad transportkvalitet som följd. För de av Transportrådets medlemsföretag som lagt en del av sina godsflöden på järnväg är detta högst påtagligt. Det finns därför betydande fördelar förknippade med en separering av snabb persontrafik från transporter av tungt gods och normalgods på det svenska järnvägsnätet.

Näringslivets Transportråd instämmer likaså i utredningens slutsats att byggande av höghastighetsbanor innebär att kapacitet på lång sikt frigörs för godstrafikens behov på de befintliga stambanorna. Nya trafikupplägg möjliggörs som kan öka järnvägens andel av godstransporterna. Det är dock lång en leveranstid innan Sverige har de två nya höghastighetsbanor som föreslås klara för trafik. Utredningen om höghastighetsbanor anger en tidsplan på cirka 15 år för genomförande med successiv trafikstart år 2023-2025. I utredningen anges att risken för en förlängning av tidsplanen inte ska underskattas.

Svenskt näringsliv har således att utgå från den befintliga infrastrukturen för sina godsflöden på järnväg under en tidsperiod på cirka 15 år och som för ett företags verksamhet är att betrakta som mycket lång sikt. Under denna långa tidsperiod måste investeringar ske för ökad transportkvalitet, förbättrad kapacitet och tillgänglighet i befintliga transportstråk och anslutande noder för näringslivets transporter.

Näringslivets Transportråd vill här peka på utredningens egen slutsats som är att: ”Projektet bör ses som ett sammanhållet höghastighetsnät där effekterna, inte minst för godstrafiken, får fullt genomslag först när hela systemet är utbyggt” (vår kursivering).

Som vidare framhålls i utredningen är det: ”Vid en analys av kapaciteten längs med en bana eller ett stråk viktigt att komma ihåg att kapaciteten aldrig är högre än den svagaste länken längs med ett stråk”.

Näringslivets Transportråd delar helt denna beskrivning av kapacitetsproblematiken. Innan den nya kapaciteten föreligger – enligt utredningen förslag ca 15 år fram i tiden – måste åtgärder vidtas för att öka kapaciteten och eliminera flaskhalsar på befintliga stambanor. Transportrådet har senast i samband med remissbehandlingen av trafikverkens förslag till Nationell plan för transportsystemet för år 2010-2021 pekat på problemen med bristande transportkvalitet i centrala godsstråk för näringslivets transporter på järnväg. Planförslaget innebär att investeringar i viktiga stråk kan påbörjas först kring år 2016 och färdigställs efter planperiodens slut, efter år 2021. Detta är en alltför låg ambitionsnivå. Konsekvensen av detta blir en utdragen genomförandetakt med etappvisa utbyggnader av angelägna projekt istället för kraftsamling för ett snabbare genomförande. Åtgärder för förbättrad kapacitet i befintlig infrastruktur måste genomföras även vid ett beslut om byggande av nya höghastighetsbanor.

En fördjupad och samlad riskanalys bör genomföras av projektet
Inför ett ställningstagande från regering och riksdag till utredningens förslag bör en fördjupad riskanalys genomföras av projektet. Denna bör bland annat omfatta kostnader, finansiering, samhällsekonomisk kalkyl och samlad effektbedömning, tidsplan, säkerställande av investeringar på det befintliga järnvägsnätet under utbyggnadstiden och hur svenska höghastighetsbanor via Danmark kan anslutas till höghastighetsbanor ingående i EU:s Trans-Europeiska Transportnätverk (TEN-T). I det följande utvecklas vår syn på några av dessa frågeställningar.

I utredningen uppskattas kostnaden för en utbyggnad av de båda höghastighetsbanorna som föreslås enligt kalkyler som gjorts av Banverket till att med 50 procents sannolikhet uppgå till 125 miljarder kronor i 2008 års prisnivå. Banverket betonar dock att beräkningen är behäftad med stora osäkerheter både på grund av omfattningen på projektet och på att planeringsprocessen för delar av banorna befinner sig i ett mycket tidigt skede. För att beakta denna osäkerhet anger Banverket en anläggningskostnad som ligger inom intervallet 100-150 miljarder kronor (prisnivå 2008). För intervallet anges sannolikheter som innebär att kostnaden med 15 procents sannolikhet inte understiger 100 miljarder kronor och att den med 85 procents sannolikhet inte överstiger 150 miljarder kronor.

Näringslivets Transportråd anser att projektets storlek talar för att kostnadsberäkningarna noga analyseras inför regeringens ställningstagande till utredningen om höghastighetsbanor. Som framhålls i utredningen visar utöver osäkerheterna i planeringsprocessen och projektets storlek, en del av de internationella erfarenheterna från höghastighetsprojekt också på risker för betydande fördyringar och förseningar under byggtiden.

Undersök möjligheten att öka andelen privat finansiering i projektet
I utredningen anges att staten ska svara för cirka hälften av kostnaden. Återstående kostnader ska täckas genom privat finansiering, trafikintäkter, medfinansiering från regioner och kommuner och från EU. Näringslivets Transportråd föreslår att regeringen inför kommande ställningstagande till utredningen om höghastighetsbanor prövar alla möjligheter att öka andelen privat finansiering i projektet genom att utforma finansieringslösningar baserade på offentlig-privat samverkan OPS/PPP-lösningar (public-private partnership).

Sådana alternativa finansieringslösningar är lämpliga att pröva i projekt med stora trafikvolymer vilket är fallet för trafik med höghastighetståg. I utredningen anges att den företagsekonomiska lönsamheten i trafiken bedöms bli god. Trafikintäkter kan därmed bidra till att bekosta baninvesteringarna på samma sätt som stora trafikflöden på vägar genom införande av vägavgifter eller trängselavgifter, kan medverka till att finansiera nya utbyggnader.

Alternativ finansiering mellan offentliga och privata aktörer kan – i ett begränsat antal väg- och järnvägsprojekt som höghastighetståg som lämpar sig för denna typ av finansieringslösningar – vara ett komplement till statens ansvar för utbyggnad av infrastrukturen. Motiven för att pröva alternativa finansieringslösningar är exempelvis att kunna tidigarelägga angelägna projekt, korta bygg- och genomförandetiderna, minska de totala kostnaderna och genom att involvera privata aktörer skapa incitament som minskar riskerna för förseningar och fördyringar.

Statligt anslag till utbyggnad av höghastighetsbanor får inte ske på bekostnad av att angelägna projekt i den nationella infrastrukturplanen för åren 2010-2021 senareläggs eller lyfts ur planen
Utredningen om höghastighetsbanor anger att den statliga finansieringen, via anslag till Banverket, bedöms uppgå till 59 miljarder kronor vilket motsvarar 47 procent av den totala investeringen. Näringslivets Transportråd utgår från att en statlig finansiering av investeringar i höghastighetsbanor inte sker på bekostnad av att angelägna projekt för ökad kapacitet och eliminering av flaskhalsar i godsstråk och anslutningar till noder i den nationella infrastrukturplanen för åren 2010-2021 senareläggs eller lyfts ut. Näringslivets Transportråd har i ett remissyttrande till Näringsdepartementet över trafikverkens förslag till Nationell Plan för Transportsystemet 2010-2021 konstaterat att: ”Den av regeringen angivna ekonomiska ramen inte räcker till för att långsiktigt tillgodose näringslivets behov av transporter. En höjning av anslagsramen med minst 15 procent bör enligt Transportrådet ligga till grund för den nationella planen för 2010-2021. För att långsiktigt åtgärda flaskhalsar och öka kapaciteten i transportsystemet behövs ytterligare resurser”.

Transportrådets uppfattning är således att en statlig delfinansiering av utbyggnad av höghastighetsbanor inte ska ske via ersättning från Banverket eller ett kommande trafikverk via de anslag som verket får från staten utan finansieras separat genom beslut i särskild ordning.

Transportrådet avstyrker att banavgifter ska tas ut för frigjord spårkapacitet för godstrafik på stambanorna för att finansiera investeringar i höghastighetsbanor
Utredningen föreslår att banavgifter från tågoperatörer som bedriver persontrafik
på höghastighetsbanorna samt banavgifter från godstrafik ska utgöra en viktig del av finansieringen. Med banavgifter för godstrafik avser utredningen de avgifter som Banverket eller ett kommande trafikverk förväntas ta ut för den frigjorda spårkapaciteten på Västra och Södra stambanan till följd av nya höghastighetsbanor. Näringslivets Transportråd avstyrker utredningens förslag i den del som avser höjda avgifter för frigjord spårkapacitet för godstrafik på stambanorna. Det principiellt och sakligt riktiga är att det är intäkter från trafiken och banavgifter på själva höghastighetsbanorna som står för en del av finansieringen av utbyggnaden under en lång tidsperiod.

Näringslivets Transportråd vill framhålla att trafikverkens förslag till strategi för drift och underhåll på järnvägsnätet under åren 2010-2021 bygger på att en ökad trafikvolym helt ska finansieras genom en fördubbling av intäkterna från banavgifter från dagens cirka 600 miljoner kr per år till en beräknad intäkt på 1,3 miljarder år 2021.

Utredningens förslag om banavgifter för godstrafik för frigjord spårkapacitet på Västra och Södra stambanan till följd av nya höghastighetsbanor ska således adderas till trafikverkens förslag om en fördubblad banavgifttill år 2021. Utredningen om höghastighetsbanor beräknar att banavgiften för frigjord spårkapacitet för godstrafik på stambanorna år 2025, när all trafik är i gång, ska inbringa cirka 500 miljoner kronor årligen (i 2025 års penningvärde).

Näringslivets Transportråd efterlyser här en samlad konsekvensanalys av effekterna av trafikverkens förslag om en fördubbling av banavgifterna till år 2021 och förslaget från utredningen om höghastighetsbanor om att härutöver ta ut en ytterligare banavgift för frigjord spårkapacitet för godstrafik på stambanorna för att finansiera investeringar i höghastighetsbanor. För en samlad konsekvensanalys av förslagen om höjda banavgifter från trafikverken och utredningen talar att adderade höjningar gör att intäkterna kan avvika från utredningens egen kalkyl. Härtill kommer att kraftigt höjda banavgifter riskerar att snedvrida konkurrensförutsättningarna mellan transportslagen till nackdel för järnvägen som transportmedel. Möjligheterna att genom ny spårkapacitet öka järnvägens andel av godstransporterna får inte försvåras genom nya pålagor. Det borde därför ligga i utredningens intresse att en konsekvensanalys genomförs.

Samhällsekonomiska kalkyler har begränsad användbarhet vid beslut om megaprojekt som höghastighetsbanor
Utredningen presenterar en samhällsekonomisk kalkyl för projektet som visar att det är svagt samhällsekonomiskt lönsamt. De samhällsekonomiska nyttorna för projektet är något större än de samhällsekonomiska kostnaderna. Kalkylen bygger på en investeringskostnad på 125 miljarder kr. Mot bakgrund av projektets storlek och den risk som hänger samman med det föreslår utredningen att den samhällsekonomiska kalkylen bör bli föremål för vidare analys. Förslaget tillstyrks av Transportrådet.

I ett särskilt yttrande till utredningen kritiseras den gjorda kalkylen vilket talar för en fördjupad analys: I yttrandet sägs att: ”Den samhällsekonomiska kalkylen saknar väsentliga kostnadsposter samtidigt som intäkterna (nyttan) är överskattad. Det finns dessutom på vissa avgörande punkter brister i kvalitetssäkring och transparens.”

Näringslivets Transportråd vill dock framhålla att samhällsekonomiska kalkylmodeller har begränsad användbarhet i stora projekt. Alla effekter går inte att kvantifiera och ett mer övergripande perspektiv måste vägas in. Exempelvis är regionala tillväxt- och utvecklingseffekter av förbättrade kommunikationer svåra att förutse på förhand. Transportrådets erfarenhet är att angelägna godsprojekt i tidigare infrastrukturplaner inte prioriterats då den samhällsekonomiska nyttan inte befunnits tillräckligt hög. Godstransporters samhällsnytta kommer inte fram i de samhällsekonomiska kalkylmodeller som tillämpas. Transportrådet har därför efterlyst en bredare samhällsekonomisk värdering och samlad effektbedömning av godsprojekt som speglar dess betydelse för näringslivets konkurrenskraft och för Sveriges konkurrenskraft som nation. En sådan samlad effektbedömning bör även ske i frågan om byggande av höghastighetsbanor.

Minskad klimatpåverkan i Sverige är inget huvudskäl för höghastighetsbanor

Utredningen anger att vid en utbyggnad av höghastighetsbanor…”minskar utsläppen av koldioxid från persontransporter totalt med vad som motsvarar 3–5 procent (0,45–0,6 miljoner ton per år) av dagens koldioxidutsläpp från persontrafiken. Utsläppen av koldioxid från godstrafiken minskar med uppskattningsvis 0,3– 0,5 miljoner ton per år. Det motsvarar cirka 2–3 procent av hela transportsektorns nuvarande utsläpp”.

Utredningens beräkningar av klimateffekterna är gjorda utifrån ett nationellt perspektiv. Det är en dyr åtgärd att investera i storleksordningen 125 miljarder i höghastighetsbanor för att i Sverige reducera utsläppen av koldioxid. Investeringar i höghastighetsbanor bör – som utredningen själv är inne på – ske utifrån ett samhällsbyggnadsperspektiv och där möjligheterna till stärkt utveckling, tillväxt och konkurrenskraft genom utbyggnad av infrastrukturen tas tillvara för effektiva transporter och strukturförändringar.

Utredningens tidsplan behöver ses över inför ett ställningstagande av regeringen till förslagen
I utredningens tidsplan uppskattas tiden för förberedelser, planering och byggande av de föreslagna höghastighetsbanorna till cirka 15 år med en successiv trafikstart år 2023-2025. Näringslivets Transportråd föreslår att tidsplanen ses över av regeringen inför ett ställningstagande till förslagen. Utredningen anger själv att: ”Risken för en förlängning av tidplanen ska dock inte underskattas med hänsyn till de flertal överklaganden som sannolikt kommer att ske.”

Banverket har tidigare i sin rapport Svenska höghastighetsbanor som 2008-05-30 redovisades med anledning av ett regeringsuppdrag angett en längre utbyggnadstid enligt följande: ”Banverket bedömer för närvarande att hela Götalandsbanan kan vara klar för trafikstart någon gång mellan år 2025 och 2030, om man i bedömningen bortser från finansiella och kapacitetsmässiga hinder. Med en optimistisk bedömning anser Banverket att Götalandsbanan i delarna Göteborg – Borås samt Ostlänken skulle kunna vara färdiga för trafikstart år 2020… Det finns idag stora svårigheter att bedöma en möjlig trafikstart för Europabanan men sannolikt ligger den senare än för Götalandsbanan, dvs. efter år 2030. Det kanske främsta skälet för detta är att hela planeringsprocessen enligt gällande lagstiftning återstår att göra för 23 mil ny järnväg”.

Utredningen om höghastighetsbanor skriver i avsnittet om tidsplan att: ”Tidplanen förutsätter dock att projektbolaget kan påbörja sitt arbete redan vid årsskiftet 2009/2010, och att genomförandet sker inom en samlad organisation där erfarenheter från de delar av banan som byggts först kan tas tillvara och utnyttjas för en alltmer effektiv planering och byggnation vartefter delprojekten fortskrider”.

Att det föreslagna projektbolaget ska starta sin verksamhet redan vid årsskiftet 2009/2010 anser Näringslivets Transportråd vara väl optimistiskt. Transportrådet har självfallet inget emot den överföring av erfarenheter som skisseras av utredningen från tidiga utbyggnadsetapper. Det föreslagna statliga projektbolaget ska enligt utredningens förslag vara en huvudman som bland annat ska samordna de statliga insatserna och svara för planering, projektering, upphandling och framtida förvaltning av avtal som avser höghastighetsbanorna. Detta kräver enligt Transportrådets mening noggranna överväganden. Vad det handlar om är att staten ska kreera rollen av att vara en kunnig, kompetent och krävande beställare av utbyggda höghastighetsbanor i Sverige till en kostnad som utredningen uppskattar till i storleksordningen 125 miljarder kr. Att starta upp ett projektbolag med ett sådant omfattande mandat kräver enligt Transportrådets mening en längre förberedelsetid än till årsskiftet 2009/2010.

Riskerna för förseningar i tidsplanen vid ett beslut om byggande av svenska höghastighetsbanor är ytterligare ett skäl för att snabbt åtgärda de behov som föreligger i dagens infrastruktur med investeringar, drift och underhåll av viktiga transportstråk och noder, bortbyggande av flaskhalsar och investeringar i intermodalitet av betydelse för näringslivets transporter.

Nödvändigheten av investeringar i hela infrastrukturen bör således noga beaktas vid ett beslut om genomförande av de föreslagna satsningarna på höghastighetsbanor. Ett beslut av regering och riksdag om höghastighetsbanor måste ske utifrån en helhetssyn där de investeringsbehov och flaskhalsar som föreligger i dagens infrastruktur och behovet och samhällsnyttan av att åtgärda dessa inkluderas. Sverige måste kunna göra både och: Effektivisera befintlig infrastruktur för ökad kapacitet och tillgänglighet i närtid och att långsiktigt investera i ny.

NÄRINGSLIVETS TRANSPORTRÅD

/Stig Wiklund                                Guy Ehrling
Ordförande                                 Kanslichef